Der Bundestag ist ein schönes Gebäude – um genau zu sein: ganz schön viele Gebäude. Denn während das Gebäde des früheren Reichstags aus Funk und Fernsehen bekannt ist, sind es die darum liegenden, meist damit verbundenen Gebäude weniger. Doch hier überall wird an dem gearbeitet, was unser aller Leben besser machen – oder zumindest ein friedliches Zusammenleben ermöglichen soll. „Entscheidend ist, was hinten rauskommt“ – dieser Satz von Helmut Kohl ist gerade bei der Gesetzgebung wichtig. Und wie Gesetze gemacht werden, haben zwar fast alle Bürger der Republik irgendwann einmal im Schulunterricht gelernt. Doch die Realität kennt noch etwas mehr Facetten als das Schaubild der Gesetzgebung. Wir nehmen Sie mit in die Ober- und Unterwelten einer natürlich fiktiven, prototypischen Gesetzgebung auf Bundesebene.

Die Hommingberger Gepardenforelle muss geschützt werden

Jakob Maria Mierscheid ist Sozialdemokrat und der dienstälteste Abgeordnete. Und nicht nur für Neufundländer und geringelte Haubentauben hat der fiktive Politiker ein nachweislich großes Herz – sondern neuerdings auch für die Hommingberger Gepardenforelle. Deren Erhalt unter den erwartbar veränderten klimatischen Bedingungen der Bundesrepublik im 21. Jahrhundert war für Mierscheid ein wesentlicher Antrieb dazu, in seiner Partei (SPD) dafür zu werben, dass die Hommingberger Gepardenforelle besser geschützt wird. Und deshalb hat er sich dafür Verbündete gesucht. Wie viele derartige Vorhaben wird der „Gepardenforellenschutz“ zum Verhandlungsgut, doch da Mierscheid ein gut vernetzter Abgeordneter ist, hat er sich ausreichend Unterstützung dafür organisiert.

Am Anfang eines jeden Gesetzgebungsverfahrens steht nämlich eines: die Idee, dass etwas gesetzlich und damit für alle möglichst klar und verbindlich geregelt sein sollte – denn wenn es das nicht sollte, sollte es dafür auch kein Gesetz geben. Diese Idee kann aus dem Parlament kommen, also von Abgeordneten einer oder mehrerer Parteien vorgeschlagen werden. Oder sie findet aus dem Regierungsapparat ihren Weg ins Parlament.

Nun ist Mierscheid zwar ein erfahrener, aber eben kein wirkmächtiger Abgeordneter – ein sogenannter „Hinterbänkler“. Fachkundig, mutig, für eine breitere Öffentlichkeit unsichtbar. Eigentlich können die Abgeordneten selbst Gesetze schreiben und ihre Vorschläge mit mindestens fünf Prozent der Mandatsinhaber im hohen Haus zur Beratung einreichen – alternativ als Vorschlag einer Fraktion.

Üblich ist ein anderes Verfahren: Die Ministerien erarbeiten einen Gesetzesentwurf, rund zwei Drittel der Gesetze entstehen hier. Dafür gibt es je nach Thema fachlich zuständige Referate in den Ministerien, in denen Horden von Juristen sitzen. Wenn das Vorhaben mehrere Häuser betrifft, werden möglichst frühzeitig auch andere Ministerien einbezogen.

Weil die Hommingberger Gepardenforelle nicht nur eine besonders schmackhafte Delikatesse und wichtiger Fischwirtschaftsfaktor ist, sondern eben aufgrund ihrer Seltenheit auch als bedrohte Art gilt, sind verschiedene Ressorts zuständig. Da es hier aber primär um den besseren Schutz geht, wäre das derzeit SPD-geführte Umweltministerium das federführende Ressort, alle anderen, die sich dazu berufen fühlen, wären beteiligt. Was federführende Gesetzgeber dabei im Detail alles zu beachten haben, ist im Handbuch der Rechtsförmlichkeit erläutert.

Zeit für die Lobby

Der normale Gang der Gesetzgebung sieht dabei so aus: Eine erste Fassung wird als sogenannter Referentenentwurf in die vorgesehenen Beteiligungsverfahren gegeben. Das besteht im Regelfall aus dem Versand des Entwurfs an die Länder und an alle möglichen Verbände und Institutionen, die sich mit einem Thema beschäftigen. Unsere Gepardenforelle etwa könnte sowohl Angelvereine, Fischereiverbände, Naturschutzorganisationen, Landesumweltministerien, Tierschutzvereine oder auch den Verbraucherschutz betreffen, vielleicht aber auch das Gaststättengewerbe.

Diese sind nun aufgerufen, sich zu dem Gesetzentwurf zu verhalten: Sie reichen im Regelfall umfangreiche Stellungnahmen ein, sagen, welche Auswirkungen sie befürchten, welche Nebenfolgen und welche Rückwirkungen entstehen. Denn der Gesetzgeber, ob Ministerium oder später auch der Bundestag, ist in der Regel nicht der praktisch Betroffene oder Anwender von Gesetzen und Verordnungen und vor allem kein Praktiker. Dieses Verfahren soll dafür sorgen, dass ein Gesetz nicht fernab der Realität entsteht und auch keine Überraschungen produziert, die gar nicht beabsichtigt sind.

In der Realität gelingt das längst nicht immer so, wie es wünschenswert wäre. Und auch und gerade die Frage, ob und inwiefern die richtigen Institutionen und Verbände überhaupt beteiligt wurden, wird immer wieder diskutiert. Das Hauptärgernis allerdings: Oft werkeln die Ministerialbürokraten monatelang an ersten Entwürfen für ein Gesetz, für die Beteiligung der Länder und Verbände gelten dann aber sehr kurze Fristen. Gerade bei kleinen Organisationen ohne große professionelle Lobbyabteilung führt das oft zu Frust, aber bei komplexen Vorhaben bringen kurze Fristen auch große Institutionen und Verbände oft in praktische Schwierigkeiten.

Die Kabinettspassage

Der nächste Schritt ist dann die finale Abstimmung innerhalb des Bundeskabinetts: Das federführende Ministerium – in unserem fiktiven Beispielfall das Umweltministerium – geht nun in die weitere Abstimmung mit den anderen Ressorts. Also allen anderen Ministerien, die meinen, dass sie bei diesem Gesetz ein Mitspracherecht hätten. Das nunmehr als Entwurf vorliegende „Gesetz zum verbesserten Schutz der Hommingberger Gepardenforelle und anderer seltener, digitaler Tierarten“ (kurz: HoGeFo-SchutzG) kann dann als „Kabinettsfassung“ auf die Tagesordnung des Bundeskabinetts gelangen, wenn ein dazu passender Termin in der Kabinettszeitplanung beschlossen wurde.

Es gilt die goldene Regel: Ins Kabinett geht nur rein, was unstrittig ist. Erst wenn die Staatssekretärsrunde, ein Gremium der Ministervertreter, in dem die Vorarbeit fürs Kabinett geleistet wird, grünes Licht für den Vorschlag gibt, kann es zum Beschluss im Bundeskabinett kommen. Das Kabinett wird vom Bundeskanzler geleitet und tagt im Regelfall Mittwochsvormittags. Hier kommen alle Mitglieder der Bundesregierung zusammen, um Beschlüsse zu fassen. Bis hierhin ist unsere Hommingberger Gepardenforelle also schon einen ordentlichen Teil des Bachlaufes hinabgeschwommen, bevor sie einen besseren gesetzlichen Schutz erhält.

Nächster Halt: Bundestag

Mit dem Kabinettsbeschluss wiederum wird der Gesetzentwurf dem Bundesrat und dem Bundestag zugeleitet. Das heißt: bei Bundestags- und Bundesratspräsidentschaft geht das Gesetz formal zur weiteren Beratung ein. In diesem Standardverfahren kann der Bundesrat sogar noch vor dem Bundestag eine erste Stellungnahme abgeben. Der Gang der Gesetzgebung lässt sich ab diesem Moment auch im „DIP“ nachvollziehen: dem Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien des Deutschen Bundestages. Jeder Vorgang erhält eine Nummer, bestehend aus der Nummer der Legislaturperiode (derzeit 21) und einer laufenden Vorgangsnummer.

Erinnern Sie sich noch an den eigentlichen Initiator des besseren Schutzes der Hommingberger Gepardenforelle? Ja, nun spielt er auch offiziell wieder eine große Rolle: Jakob Maria Mierscheid ist als einer von 630 Bundestagsabgeordneten wieder am Zug. Das Gesetz, das nun im Bundestag angekommen ist, soll an einem Donnerstag zu später Stunde in die sogenannte „Erste Lesung“ gehen – die allererste Beratung des Gesetzes im Plenum des Bundestages.

Da es sich bei diesem Gesetz nicht um eines von allgemeiner Wichtigkeit handelt und auch die Öffentlichkeitswirksamkeit eher überschaubar ist, trägt nicht der Umweltminister, sondern ein parlamentarischer Staatssekretär im Bundestag dazu vor – und erklärt etwa, wie wichtig ein besserer Schutz der Hommingberger Gepardenforelle angesichts der Entwicklungen der vergangenen Jahre sei. Insbesondere die Weiterentwicklungen im Bereich der Gentechnik, die die Züchtung künstlicher Gepardenforellen absehbar ermöglichen, sowie das Problem spezifischer, invasiver Arten, die Hommingberger Gepardenforellen sogar in ihrem ursprünglich-natürlichen Habitat der Heise-Foren bedrängen würden, müssten dringlich vom Gesetzgeber adressiert werden. Das sei der Grund, warum nun das HoGeFo-SchutzG beraten und zügig verabschiedet werden müsse. Auch vom Koalitionspartner kommt Unterstützung, da auch die Gastronomie unter einem Gepardenforellenmangel leidet.

Von der Opposition gibt es zum einen grundsätzlichen Widerspruch, es handele sich um ein künstlich aufgeblasenes Problem und die Regierung solle sich doch um Migrationsthemen kümmern. Zum anderen aber auch Kritik, weil das Schutzvorhaben unzureichend sei, es wäre auch nicht ausreichend finanziell unterfüttert und der praktische Schutz der Hommingberger Gepardenforelle würde vernachlässigt. Zudem solle sich die Bundesregierung für einen besseren Schutz auf europäischer Ebene einsetzen. Jakob Maria Mierscheid spricht für die SPD-Fraktion zum Thema. Er sieht in dem Gesetzentwurf, der natürlich ein Kompromiss im Rahmen der derzeitigen Koalition sei, einen guten Anfang für einen besseren Schutz, auch wenn er persönlich natürlich noch mehr für möglich halten würde.

KI-Bild-Wettbewerb Hommingberger Gepardenforelle (10 Bilder) 10. Platz – "cts-Tierleben spezial - Hommingberger Gepardenforelle entdeckt" (Bild:

Fotograf TSL

) Ausschussware

Auf Antrag der Koalitionsfraktionen wird das Gesetz nach Ende dieser ersten Aussprache mit der Mehrheit der Stimmen der anwesenden Parlamentsabgeordneten an den federführenden Umweltausschuss verwiesen, mitberatend soll der Landwirtschaftsausschuss sein. Die beiden Koalitionsfraktionen haben in ihren jeweiligen Fraktionsstrukturen eigene Arbeitsgemeinschaften zu den Fachthemen, Jakob Maria Mierscheid wird von seinem Fraktionsvorsitz darum gebeten, für dieses ihm so wichtige Thema den „Berichterstatter“ zu geben: Er und seine Mitarbeiter sollen das HoGeFo-SchutzG nun im Bundestag zu Ende verhandeln.

Denn eines ist sicher: Kein Gesetz geht aus dem Bundestag so hinaus, wie es hineingekommen ist. Das ist das sogenannte „Struck’sche Gesetz“, benannt nach dem einstigen SPD-Fraktionsvorsitzenden Peter Struck. Und es stimmt: Fast immer sehen Abgeordnete noch Änderungsbedarf. Mit der Überweisung an die Ausschüsse, in denen ein Großteil der eigentlichen Arbeit an Gesetzen im Bundestag passiert, liegt das Schicksal der Gepardenforelle nun dort. Im Ausschuss wird beraten, gegebenenfalls erneut eine Expertenanhörung einberufen, es werden Änderungsanträge entworfen – einmal von den Regierungsfraktionsvertretern, dann von den jeweiligen Oppositionsparteien. Nicht alle Änderungsanträge sind fachlich motiviert – denn Koalitionen funktionieren auch nach dem Prinzip Tauschhandel: Was dem einen Koalitionspartner in Gesetz A wichtig ist, wird damit verdealt, was dem anderen in Gesetz B wichtig ist. „Sachfremde Argumente“ nennen das Abgeordnete dann.

Haben die Mitglieder des Bundestags in den Ausschüssen ihre Beratungen beendet und sich die Berichterstatter im Namen ihrer Fraktionen und in Rücksprache mit diesen auf eine Fassung des Gesetzes geeinigt, geht das Gesetz zurück zur Schlussberatung ins Plenum. Dort folgt – meist in direkter Abfolge – die sogenannte zweite und die dritte Lesung des Gesetzes im Plenum. Bei einer Aussprache unter dem Bundesadler wird noch einmal dargelegt, was nun am Ende noch einmal geändert wurde, warum das Gesetz nötig ist und welche Wirkung es entfalten soll. Auch die Opposition bekommt noch einmal Gelegenheit, sich zum Gesetz zu verhalten. Bei der zweiten Lesung werden die Änderungsanträge der Koalition in der Regel angenommen.

Von leeren Rängen und Hammelsprüngen

In der dritten Lesung wird dann über den geänderten Text abschließend abgestimmt. Welche Mehrheiten dafür benötigt werden, hängt dabei vom Gesetzestext ab: Das HoGeFo-SchutzG hat als Einleitungsformel „Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen“. Sprich: Solange der Bundestag als beschlussfähig gilt, reicht die einfache Mehrheit der anwesenden Abgeordneten für die Annahme der Änderungsanträge sowie zur Verabschiedung des Gesetzes im Plenum. Sollte jedoch – wie kürzlich im „Gesetz zur Modernisierung des Bundespolizeigesetzes“ – die Formel „Der Bundestag hat mit der Mehrheit seiner Mitglieder und mit der Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen“ stehen, würde dies die absolute Mehrheit erfordern – mehr als die Hälfte aller Abgeordneten des Bundestages müssten mit Ja stimmen.

Im ersten Fall ist im Plenum keine allgemeine Anwesenheitspflicht. Stattdessen gibt es die nicht formalisierte Abrede, dass entsprechend der Kräfteverhältnisse der Fraktionen auch Mitglieder im Plenum anwesend sind – was es erlaubt, dass per einfacher Sichtprüfung vom Präsidium aus geprüft wird: stimmen die Anwesenden der Regierungsfraktionen zu, dann ist das Gesetz angenommen. Gibt es Zweifel daran, kann ein sogenannter „Hammelsprung“ beantragt werden: alle Abgeordneten verlassen den Saal und gehen durch jeweils eine Tür wieder hinein. Dabei wird gezählt, wie viele die Ja-, die Nein-, und die Enthaltungstür passiert haben. Auch namentliche Abstimmungen mit Stimmkarten können beantragt werden, sind aber vergleichsweise selten. Erst wenn das Gesetz wirksam beschlossen ist, hat Jakob Maria Mierscheid sein Werk soweit vollendet. Doch damit ist das Gesetz noch nicht in Kraft.

Und hier unterscheidet sich auch noch einmal der Weg der weiteren Gesetzgebung: Manche Gesetze betreffen ausschließlich die Zuständigkeiten des Bundes, andere auch die der Länder – oder Kommunen, die im föderalen System auf Bundesebene von den Ländern repräsentiert werden. Beraten darf der Bundesrat immer, stoppen kann er aber nur zustimmungspflichtige Gesetze: Wo Länder und Kommunen ihrerseits so mitbetroffen sind, dass das Grundgesetz eine Zustimmung verlangt oder etwa weil diese deshalb weniger Steuereinnahmen erzielen. Unser HoGeFo-SchutzG soll am Ende von den lokalen Behörden durchgesetzt werden und verlangt dafür regionale Aufsichtsbehörden, entsprechend ist es im Bundesrat zustimmungspflichtig. Das "Gesetz zur Modernisierung der Bundespolizei" war ebenfalls ein zustimmungspflichtiges Gesetz. Die Länderkammer hat in unserem Fall aber keine weiteren Einwände, ansonsten hätte der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat mit seinen 32 Mitgliedern eine Lösung herbeiverhandeln müssen. Über eine solche müsste dann erneut in beiden Kammern abgestimmt werden.

Ausgefertigt und verkündigt

Im allerletzten Schritt hat dann der Bundespräsident seines Amtes zu walten: Er prüft, ob das Gesetz formal korrekt zustande gekommen ist. Eine inhaltliche Prüfung, also etwa ob ein Gesetz verfassungskonform oder europarechtswidrig ist, steht ihm eigentlich qua Grundgesetz nicht zu. Das ist Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts oder des Europäischen Gerichtshofes. Wenn der Bundespräsident das Gesetz sodann formal „ausgefertigt“ hat, darf es ins Bundesgesetzblatt: ab dem festgelegten Inkrafttreten, frühestens am Tag nach der Verkündung, kann die Hommingberger Gepardenforelle vielleicht besser geschützt und auch in Zukunft in ausgesuchten Gaststätten verspeist werden.

(nen)