Pożyczka na budowę inwestycji podlega ujęciu zarówno w wieloletniej prognozie finansowej, jak i w budżecie gminy - wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy. Równocześnie RIO podkreśliła, że gmina nie może zobowiązać się do udzielenia pożyczki w nieokreślonej przyszłości, bez wskazania jej kwoty i terminu.

• Udzielenie przez gminę pożyczki musi zostać wcześniej konkretnie zaplanowane i ujęte w uchwale budżetowej oraz w Wieloletniej Prognozie Finansowej - uznała Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy.
• Nie można zobowiązać się do udzielenia pożyczki w nieokreślonej przyszłości, bez wskazania jej kwoty i terminu, ponieważ mogłoby to oznaczać działanie bez odpowiedniego upoważnienia i naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
• RIO zwróciła również uwagę, że w określonych warunkach udzielane przez gminę pożyczki mogą w rzeczywistości stanowić formę spłaty zobowiązań i wtedy powinny zostać ujęte w długu gminy.

Paweł Banasik, burmistrz Lipna zawnioskował do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy o wyjaśnienia, czy umowa, na podstawie której gmina jest zobowiązana do zawarcia w przyszłości umowy pożyczki - przy czym nie jest wiadome, czy obowiązek ten w ogóle powstanie, a jeśli powstanie, to nie znany jest moment jego powstania, a kwota ewentualnej pożyczki nie jest określona i zależna od przyszłych, niepewnych zdarzeń - podlega ujęciu w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy (WPF).

Burmistrz oczekiwał także na wyjaśnienie, czy zobowiązanie do zawarcia w przyszłości umowy pożyczki podlega ujęciu w uchwale budżetowej jako planowany rozchód w rozumieniu art. 212 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, jeżeli w chwili uchwalania budżetu nie jest wiadome, czy zobowiązanie do udzielenia pożyczki powstanie w danym roku budżetowym, a gdyby powstało, to nie jest znana kwota pożyczki, do której udzielenia zobowiązana byłaby gmina.

Jak podkreślił burmistrz, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 z późn. zmianami) zadaniem własnym Gminy Miasto Lipno jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię cieplną oraz ochrony środowiska. Zadanie to gmina powierzyła swojej spółce, w której posiada 100 proc. udziałów w kapitale zakładowym - Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych w Lipnie sp. z o.o. Następnie PUK utworzyła spółkę, w której PUK posiada 100 proc. udziałów w kapitale zakładowym - PUK TPO sp. z o.o.

Gmina, PUK i PUK TPO planują budowę Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów w Lipnie, którego celem jest ochrona środowiska naturalnego oraz zagospodarowanie odpadów na terenie gminy Lipno, w tym odpadów niebezpiecznych, zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego poprzez zaopatrzenie w ciepło mieszkańców Lipna przyłączonych do miejskiej sieci ciepłowniczej.

W ramach zawartej umowy przewidziano, że gmina będzie pożyczkodawcą subsydiarnym, czyli PUK TPO zwróci się do gminy o udzielenie pożyczki dopiero wówczas, gdy tej pożyczki nie udzieli jej PUK.

Odpowiedzi na wątpliwości w kwestii ujęcia możliwej pożyczki w wieloletniej prognozie finansowej udzielił Daniel Karaźniewicz, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy. Jak wskazał, udzielane przez gminę pożyczki mogą być formą spłaty zobowiązania i wtedy powinny być ujęte w długu gminy.

Udzielenie pożyczki powinno być zaplanowane jako rozchód w załączniku planowanych przychodów i rozchodów, zgodnie z treścią uchwały budżetowej i zasadą uprzedniości budżetu. Dopiero wtedy można takiej pożyczki udzielić.

Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta gminy w roku budżetowym. Bez jej określenia, organ wykonawczy nie może zawierać umów o udzielaniu pożyczek

- wskazał prezes.

Jak dodał, określenie maksymalnej wysokości pożyczek powinno nastąpić w uchwale budżetowej, a to z kolei rodzi obowiązek zaplanowania rozchodów z tego tytułu. W ocenie Izby, wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że w momencie, gdy rada gminy zdecyduje się ustalić w uchwale budżetowej maksymalną wysokość pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym, to w konsekwencji w rozchodach powinna zostać wykazana adekwatna kwota - w zakresie limitu udzielanych pożyczek. Zaniechanie tego jest naruszeniem zasad konstrukcji budżetu.

Prezes zauważył, że decyzja w sprawie udzielenia pożyczki konkretnemu podmiotowi należy do organu wykonawczego, który rozstrzyga, komu udzielić pożyczek, do jakiej wysokości i na jaki termin oraz na jakie zadanie środki z pożyczki mają być przeznaczone, ale w tym przypadku istotne jest również dokonanie przed podjęciem decyzji oceny, czy udzielenie pożyczki konkretnemu podmiotowi może być uznane za realizację zadań własnych gminy mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Jednocześnie prezes zauważył, że w wieloletniej prognozie finansowej nie można ogólnie, abstrakcyjnie, bez określenia kwoty i momentu udzielania pożyczki wskazać danych dotyczących udzielenia pożyczki. 

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wieloletnia prognoza finansowa jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Wieloletnia prognoza finansowa nie może być dokumentem abstrakcyjnym i oderwanym od realiów jednostki sektora finansów publicznych dla której jest tworzona (wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3517/15).

Wykazywane w WPF wolne środki muszą być realistyczne, czyli wynikać z konkretnych rozliczeń z poprzednich lat. Gmina nie powinna z góry prognozować (wpisywać szacunkowych kwot) wolnych środków, których na dzień uchwalania WPF nie posiada

- dodał prezes.

W opisanych warunkach zawarcie umowy przez organ wykonawczy, w okolicznościach i w kwocie bliżej niewskazanej, stanowiłoby zdaniem Izby zawarcie umowy bez upoważnienia, co wiąże się z przekroczeniem uprawnień i naraża na ryzyko zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W świetle przywołanych przepisów udzielenie przez gminę pożyczki winno być ujęte w uchwale budżetowej oraz WPF w roku jej udzielenia jako rozchody budżetu (art. 212 ust. 1 pkt 5 i art. 226 ust. 1 pkt 5 ufp) oraz w latach przyszłych po stronie przychodów jako spłaty udzielonej pożyczki

- podsumował prezes RIO.