Nur sieben Wochen im Jahr sind Feriengäste in der Wohnung. Die Stadt München erhebt dennoch den Vorwurf der Zweckentfremdung – und der Fall landet vor Gericht. Dort dreht sich die Verhandlung plötzlich um ein ganz anderes Thema: den Leerstand von über drei Monaten?

Zum vorliegenden Urteilstext springen: 12 CS 24.1190

Nach Art. 1 Satz 1 ZwEWG und § 4 Abs. 1 Satz 1 ZeS wird Wohnraum zweckentfremdet, wenn er anderen als Wohnzwecken zugeführt wird. Als Regelbeispiel gilt die Nutzung für Zwecke der Fremdenbeherbergung von insgesamt mehr als acht Wochen im Kalenderjahr, ebenso ein Leerstand von mehr als drei Monaten. Auf dieser Grundlage kann die Gemeinde nach Art. 3 Abs. 2 ZwEWG und § 13 Abs. 1 und 2 ZeS anordnen, dass eine nicht genehmigungsfähige Zweckentfremdung beendet und der Wohnraum wieder Wohnzwecken zugeführt wird.

ZwEWG und ZeS meinen das bayerische Zweckentfremdungsgesetz und die Münchner Zweckentfremdungssatzung. Fremdenbeherbergung ist die Überlassung an Gäste, die nur vorübergehend am Ort sind, etwa Touristen. Ein Regelbeispiel ist ein vom Gesetz ausdrücklich genannter typischer Fall; bei seinem Vorliegen kann die Stadt die Rückführung zu Wohnzwecken anordnen.

Auf dieser Grundlage erließ die Landeshauptstadt München am 10. April 2024 einen Bescheid gegen den Eigentümer einer Dachgeschosswohnung in der R.-Straße. Die Behörde verpflichtete ihn, die Nutzung zur Fremdenbeherbergung unverzüglich zu beenden und die Wohnung wieder Wohnzwecken zuzuführen – für jeden Verstoß gegen diese beiden Pflichten drohte sie ein Zwangsgeld von jeweils 5.000 Euro an. Zur Begründung führte die Landeshauptstadt an, die Wohnung werde wiederholt und regelmäßig an Personen überlassen, die sich nur vorübergehend, unter anderem touristisch, in München aufhielten. Das Nutzungskonzept sei ausschließlich auf häufig wechselnde Kurzzeitnutzer ausgerichtet und entziehe dem regulären Wohnungsmarkt geeigneten Wohnraum.

Ein Zwangsgeld ist kein Bußgeld für die Vergangenheit, sondern ein Beugemittel. Es soll Sie zur Beendigung der Nutzung und zur Rückführung in Wohnzwecke anhalten und kann bei weiterem Verstoß erneut festgesetzt werden. Für Sie zählt deshalb vor allem, ob die Grundverfügung rechtmäßig ist, nicht nur die Höhe von 5.000 Euro.

Das Verwaltungsgericht München bestätigte diese Einschätzung im Eilverfahren. Es hielt eine Einordnung unter eines der gesetzlichen Regelbeispiele für gar nicht erforderlich, weil grundsätzlich jede Nutzung zu anderen als Wohnzwecken eine Zweckentfremdung darstellen könne. Nach summarischer Prüfung sei die Wohnung dauerhaft in eine gewerbliche Ferienwohnungsnutzung umgewandelt worden.

Im Eilverfahren prüft das Gericht nur vorläufig und in groben Zügen (summarisch), ob der Bescheid voraussichtlich rechtmäßig ist. Die endgültige Klärung bleibt dem späteren Hauptsacheverfahren vorbehalten. Dieser Schnellcheck steuert für Sie vorerst, ob Sie die Feriennutzung sofort einstellen müssen.

Fremdenbeherbergung liegt vor, wenn Wohnraum an Personen überlassen wird, die sich am Ort nur vorübergehend aufhalten und deren eigentliche Wohnung typischerweise anderswo liegt. Kennzeichnend ist ein beherbergungsartiges, vorübergehendes Unterkommen ohne Verlegung des Lebensmittelpunkts und ohne eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit (BayVGH, Beschluss vom 5. Mai 2021, 12 CS 21.564). Eine feste Mindest- oder Höchstdauer des einzelnen Aufenthalts gibt es dabei nicht, entscheidend ist das Nutzungskonzept insgesamt. Nach Wortlaut und amtlicher Begründung (LT-Drucks 17/15781, S. 5) legt die Acht-Wochen-Grenze eine Obergrenze fest, bis zu der kurzzeitige Vermietung an Touristen ohne Genehmigung zulässig bleibt.

Wird sie unterschritten, liegt allein deshalb kein Verstoß vor, weil eine untergeordnete, kurzfristige Vermietung Wohnraum nicht dauerhaft umwandelt und dem Wohnungsmarkt keinen Wohnraum für dauerhaftes Wohnen entzieht (BayVGH, Beschluss vom 26. Juli 2021, 12 B 21.913).

Ob die kurzzeitige Vermietung der Dachgeschosswohnung diese Grenze überschritt, war der Kern der Beschwerde vor dem VGH München.

Der VGH München (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof) ist die Beschwerdeinstanz über dem Verwaltungsgericht. Er kann Eilbeschlüsse aufheben und zurückverweisen, ohne abschließend über den Bescheid zu urteilen. Sein Beschluss steuert für Sie vor allem den Fortgang des Eilverfahrens.

Seit September 2023 vermietete der Eigentümer die Wohnung über die Plattformen „A.“ und „b.com“. Die Buchungsübersichten wiesen für 2023 und 2024 jeweils eine Gesamtvermietungsdauer von weniger als acht Wochen aus, nach eigenen Angaben meist nur an Wochenenden. Der VGH München stellte fest, dass diese Vermietung den Tatbestand der Fremdenbeherbergung erfüllte, weil den Gästen keine auf Dauer angelegte Häuslichkeit ermöglicht wurde. Trotzdem war das Regelbeispiel der Zweckentfremdung nicht erfüllt, weil die acht Wochen weder 2023 noch 2024 überschritten wurden – allein die kurzfristige Vermietung begründete keine Zweckentfremdung.

Wenn Sie Wohnraum kurzzeitig vermieten, zählen Sie die Vermietungstage für jedes Kalenderjahr und bewahren Sie Buchungsübersichten auf. Bleiben Sie unter acht Wochen, reicht die kurzfristige Vermietung nach diesem Beschluss allein nicht für einen entsprechenden Vorwurf aus.

Auch in dieser Konstellation ist der materielle Regelungszweck des Zweckentfremdungsrechts allein durch die untergeordnete, kurzfristige Vermietung nicht berührt, weil es an einer dauerhaften Umwandlung von Wohnraum fehlt […] Durch die zeitlich begrenzte, kurzfristige Vermietung als solche geht dem allgemeinen Wohnungsmarkt kein Wohnraum verloren, der ansonsten zum „Dauerwohnen“ zur Verfügung stünde. – so der VGH München

Die Landeshauptstadt und das Verwaltungsgericht hatten argumentiert, die Acht-Wochen-Regelung greife nur, wenn die Wohnung in der übrigen Zeit tatsächlich zu Wohnzwecken genutzt werde – was hier unstreitig nicht der Fall gewesen sei. Der VGH München verwarf diese Auslegung: Weder der Wortlaut von Art. 1 Satz 2 Nr. 3 ZwEWG und § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 ZeS noch die Gesetzesbegründung enthielten eine solche Einschränkung. Der Senat zog zusätzlich Art. 3 Abs. 1 GG heran: Ein privater Eigentümer, der seine Wohnung selbst bewohnt und daneben bis zu acht Wochen jährlich an Touristen vermietet, dürfe nicht anders behandelt werden als ein gewerblicher Eigentümer, der eine Wohnung übergangsweise ebenfalls höchstens acht Wochen zur Fremdenbeherbergung nutzt. In beiden Fällen führe die kurzfristige Vermietung als solche nicht zu einer dauerhaften Umwandlung des Wohnraums. Dass der gewerbliche Eigentümer daraus Einkünfte erzielt, rechtfertige keine Ungleichbehandlung. Ob der Wohnraum während des übrigen Jahres tatsächlich dauerhaft bewohnt wird, sei stattdessen unter dem Gesichtspunkt des Leerstands zu prüfen.

Nach diesen Maßstäben erscheint eine Differenzierung zwischen dem privaten Eigentümer, der seine Wohnung selbst bewohnt und diese bis zu acht Wochen im Jahr an Touristen vermietet, und dem gewerblichen Eigentümer, der – ohne die Wohnung selbst zu bewohnen – diese übergangsweise bis zum endgültigen Bezug ebenfalls bis zu acht Wochen im Jahr für Zwecke der Fremdenbeherbergung nutzt, sachlich nicht gerechtfertigt. Ein hinreichender Grund für die ungleiche Behandlung beider Personengruppen ist nicht erkennbar. – so der VGH München

Art. 3 Abs. 1 GG ist der allgemeine Gleichheitssatz des Grundgesetzes. Wesentlich gleiche Fälle dürfen ohne sachlichen Grund nicht ungleich behandelt werden. Private und gewerbliche Eigentümer mit gleicher Kurzzeitvermietung unter acht Wochen darf die Stadt deshalb nicht allein wegen der Gewerblichkeit strenger behandeln.

Wohnraum im Sinne des Zweckentfremdungsrechts liegt vor, wenn Räumlichkeiten objektiv zu Wohnzwecken geeignet, subjektiv dazu bestimmt und bezugsfertig sind. Mängel, die die Bewohnbarkeit ausschließen könnten, bleiben dabei unbeachtlich, wenn sie nicht dauerhaft bestehen (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2001, 5 B 15.01).

Bezugsfertig heißt: Einzug und Wohnen sind objektiv möglich, auch wenn noch Restarbeiten laufen. Rein vorübergehende Mängel ändern daran zweckentfremdungsrechtlich nichts. Sobald Ihre Räume so weit fertig sind, greift der Wohnraumschutz und die Stadt kann einschreiten.

Im Fall stritten die Beteiligten, ob die Dachgeschosswohnung in der R.-Straße diese Voraussetzungen schon erfüllte. Das Mehrfamilienhaus mit drei Wohneinheiten war auf Grundlage von Baugenehmigungen vom 21. August 2021 und 10. Januar 2024 errichtet worden. Die Wohnung war nach den Feststellungen des VGH München vollständig möbliert, weit überwiegend fertiggestellt und bezugsfertig.

Der Eigentümer hatte eingewandt, es fehlten noch Außenanlagen, die Tiefgarage, Absturzsicherungen an Balkon und Dachterrasse, Strom-, Wasser- und Gaszähler sowie die Klingelanlage, dazu Beleuchtung in Küche, Esszimmer und Flur. Eine langfristige Vermietung sei wegen der Bauarbeiten und der damit verbundenen Lärmbelastung bislang nicht möglich gewesen, werde aber angestrebt. Der VGH München ließ das für die Frage der Wohnraumeigenschaft nicht gelten: Die laufenden Bauarbeiten und ein möglicher Baulärm änderten daran nichts, zumal der Eigentümer in seiner eigenen Beschwerdebegründung von der Bewohnbarkeit ausgegangen war. Die Wohnung sei gerade deshalb bereits kurzzeitig vermietbar gewesen. Vorübergehende Mängel bleiben zweckentfremdungsrechtlich unbeachtlich.

Neben der Fremdenbeherbergung erfassen Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG und § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS als eigenständige Tatbestandsvariante einen Leerstand von Wohnraum von mehr als drei Monaten.

Diese Variante war im Ausgangsverfahren offengeblieben und wurde für den VGH München letztlich entscheidend. Weder die Landeshauptstadt noch das Verwaltungsgericht hatten geprüft, ob neben der Fremdenbeherbergung ein zweckentfremdungsrechtlich relevanter Leerstand vorlag – aus diesem Grund hob der Senat den Beschluss auf und verwies die Sache zurück.

Bei einer Ortsbesichtigung der Landeshauptstadt am 23. Juni 2020 hatte der Eigentümer selbst erklärt, die Wohnung werde derzeit nicht bewohnt und meist nur an Wochenenden kurzfristig vermietet, weil sich keine langfristigen Mieter fänden. Der VGH München sah darin ein deutliches Indiz dafür, dass in der Wohnung bislang keine auf Dauer angelegte Häuslichkeit stattgefunden hatte. Hinzu kamen weitere Belege: Die Wohnung war im September und Oktober 2023 über die Plattformen vermietet, im Oktober 2023 bei einem Makler mit Mietbeginn ab 1. Januar 2024 gemeldet und im Januar 2024 zusätzlich bei „Immoscout24“ zur Miete angeboten worden. Ein langfristiger Mietvertrag war bis zur Entscheidung jedoch nicht zustande gekommen.

Der Einwand, die Bauarbeiten und die Lärmbelastung hätten eine Dauervermietung verhindert und eine solche werde weiterhin angestrebt, klärte nach Ansicht des Senats die Leerstandsfrage nicht abschließend. Die Landeshauptstadt muss diesen Punkt nun ermitteln, das Verwaltungsgericht ihn anschließend prüfen. Ergibt sich dabei kein relevanter Leerstand, ist die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen oder der Bescheid von der Behörde selbst aufzuheben.

Die aufschiebende Wirkung bremst den Bescheid aus: Solange sie gilt, müssen Sie die Anordnung vorerst nicht befolgen. Für diese Zeit drohen Ihnen aus dem Bescheid in der Regel keine Zwangsgelder wegen Nichtbefolgung. Ob das Gericht sie anordnet, hängt hier vor allem von der Leerstandsprüfung ab.

Für die Entscheidung über den Eilantrag gilt der Maßstab des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO analog: Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts bestehen, wenn dessen Rechtmäßigkeit im summarischen Verfahren nicht hinreichend feststeht. Die Zurückverweisung selbst stützte der Senat auf § 173 VwGO in Verbindung mit § 572 Abs. 3 ZPO.

Ernstliche Zweifel bestehen, wenn schon die Kurzprüfung keine tragfähige Grundlage des Bescheids zeigt. Ein Verwaltungsakt ist hier der Bescheid, der Sie zu einem Tun oder Unterlassen verpflichtet. Genau dieser Maßstab entscheidet für Sie im Eilrechtsschutz darüber, ob die aufschiebende Wirkung greift.

Mit diesem Maßstab entschied der VGH München über die Beschwerde gegen die Ablehnung des Eilantrags. Das Verwaltungsgericht München hatte den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung mit Beschluss vom 25. Juni 2024 (Az. M 8 S 24.2514) abgelehnt; gegen diesen Beschluss legte der Eigentümer am 10. Juli 2024 Beschwerde ein. Mit Beschluss vom 30. August 2024 (Az. 12 CS 24.1190) hob der VGH München diesen Beschluss auf und verwies das Verfahren zur erneuten Entscheidung über den Eilantrag an das Verwaltungsgericht zurück. Über die endgültige Rechtmäßigkeit des Bescheids und eine abschließende Anordnung der aufschiebenden Wirkung entschied der Senat damit noch nicht.

Ausschlaggebend waren die ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheids, soweit er ausschließlich auf die Fremdenbeherbergung gestützt worden war – die ungeklärte Leerstandsfrage musste erst aufgeklärt werden. Die Kostenentscheidung blieb der Schlussentscheidung des Verwaltungsgerichts vorbehalten, der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wurde auf 5.000 Euro festgesetzt. Der Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Unanfechtbar heißt: Gegen diesen VGH-Beschluss gibt es kein weiteres Rechtsmittel. Das Verwaltungsgericht muss unter Beachtung der Vorgaben neu über den Eilantrag entscheiden. Sie konzentrieren Ihre Unterlagen deshalb auf Vermietungstage und die tatsächliche Wohnnutzung in der übrigen Zeit.

Der Beschluss stammt vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof und betrifft ein Eilverfahren. Er bindet zunächst die Beteiligten dieses Verfahrens. Er ist keine allgemeine Vorgabe für jeden Einzelfall, zeigt Behörden und Gerichten aber, dass eine Vermietung unter acht Wochen nicht ohne weitere Prüfung als Zweckentfremdung behandelt werden darf.

Überprüfen Sie bei einem vergleichbaren Bescheid getrennt die jährlichen Vermietungstage und die Zeiten ohne Wohnnutzung. Legen Sie Buchungsdaten sowie Unterlagen zur tatsächlichen Wohnnutzung vor. Verlassen Sie sich nicht allein auf die Acht-Wochen-Grenze, wenn die Wohnung länger als drei Monate leer stehen könnte.

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