Zehn Prozent Rabatt, höchstens 100 Euro im Jahr – für Anbieter virtueller Automatenspiele klingt das nach Kleinkram, doch dagegen klagte ein Betreiber bis vors Oberverwaltungsgericht. Er sah darin ein verstecktes Werbeverbot und einen Ermessensfehler, weil die Behörde nur eine Musterklausel kopiert habe. Ob die Bonusgrenze samt Berichtspflicht zum 31. Dezember 2025 wirklich sofort gilt, war die entscheidende Frage.

Zum vorliegenden Urteilstext springen: 3 M 39/26

Ein Anbieter von Online-Glücksspielen erhielt von der Glücksspielaufsichtsbehörde in Sachsen-Anhalt eine Erlaubnis für virtuelle Automatenspiele. Die Erlaubnis enthielt die Nebenbestimmung B.36, die Boni und Rabatte streng begrenzt. Das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt entschied am 17. August 2026 unter dem Aktenzeichen 3 M 39/26, dass diese Auflage voraussichtlich rechtmäßig ist.

Vorausgegangen war ein Streit über zwei Instanzen. Das Verwaltungsgericht Halle hatte mit Beschluss vom 5. Mai 2026 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen B.36 wiederhergestellt – die Erlaubnisinhaberin musste die Auflage bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren also vorerst nicht befolgen. Gegen diesen Beschluss legte die Behörde Beschwerde ein. Das Oberverwaltungsgericht gab ihr recht, änderte den Beschluss der Vorinstanz mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung und lehnte den Antrag der Anbieterin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (Az. 7 A 328/25 HAL) ab.

Nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO war das Oberverwaltungsgericht dabei auf die Prüfung der von der Behörde konkret dargelegten Beschwerdegründe beschränkt. Die Nebenbestimmung B.36 regelt unter anderem, dass Rabatte höchstens 10 Prozent des Spieleinsatzes einschließlich Gebühren betragen dürfen, begrenzt auf 100 Euro pro 12 Monate und Spieler. Für Boni gilt dieselbe Obergrenze. Zusätzlich verpflichtet die Auflage die Anbieterin zur laufenden Überprüfung der Kanalisierungswirkung solcher Aktionen, zur Vorlage eines jährlichen Evaluierungsberichts – erstmals zum 31. Dezember 2025 – und enthält einen Vorbehalt nachträglicher Konkretisierungen der zu liefernden Daten. Die Anbieterin trägt nun die Kosten beider Rechtszüge, der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wurde auf 2.500 Euro festgesetzt, der Beschluss ist unanfechtbar.

Die Verwendung einer Musternebenbestimmung ist zulässig, wenn die Bescheidbegründung erkennen lässt, dass die Behörde ihren Ermessensspielraum erkannt hat, und keine atypischen Besonderheiten des Einzelfalls vorliegen. Bei Ermessensentscheidungen müssen nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG die wesentlichen behördlichen Erwägungen erkennbar sein – Mustertexte dürfen dabei als ermessenslenkende Vorgabe herangezogen werden, eine gesonderte schriftliche Dokumentation der Einzelfallprüfung ist nur bei Anhaltspunkten für eine Ausnahme erforderlich.

Eine – wie hier erfolgte – wortgleiche Übernahme einer Musternebenbestimmung rechtfertigt nicht den Schluss, dass es an der Ausübung des Auswahlermessens fehlt. – so das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt

Die Begründung des Erlaubnisbescheids nannte die maßgeblichen Aspekte: Boni- und Rabattaktionen könnten zur Bekämpfung des Schwarzmarkts beitragen, müssten aber auf ihre Wirksamkeit überprüft und der Höhe nach begrenzt werden, um zusätzliche Spielanreize zu vermeiden. Damit war der Ermessensspielraum erkennbar ausgeübt worden.

Die Anbieterin rügte, die Behörde habe durch die wortgleiche Übernahme der Musterformulierung samt Musterbegründung ihr Auswahlermessen gar nicht ausgeübt und berief sich hierzu auf Urteile des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 24. September 2024 (Az. 4 K 2128/22) sowie des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. Januar 2016 (Az. 3 K 2472/14, juris Rn. 64 ff.). Das Oberverwaltungsgericht verwarf diesen Einwand. Die Heranziehung von Mustertexten bei komplexen und gefahrenträchtigen Sachverhalten wie virtuellen Automatenspielen sei zulässig. Eine zusätzliche Dokumentation, dass kein atypischer Fall vorliege, verlangten weder die genannten Urteile noch das Gesetz.

Die Anbieterin verwies zudem darauf, die Musterbestimmung sei ursprünglich vom Glücksspielkollegium für Sportwetten entwickelt worden und stamme aus einem anderen Regelungsregime; ihre Übertragung auf virtuelle Automatenspiele belege, dass die neue Rechtslage nicht geprüft worden sei. Auch dies ließ das Gericht nicht gelten. Entscheidend sei allein, ob die konkrete Bescheidbegründung inhaltlich trage – die Herkunft der Formulierung sage darüber nichts aus.

Die Anbieterin hatte außerdem eingewandt, ihre Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG sei nur formell gewesen: Nach ihrer Stellungnahme vom 22. April 2025 zu dem Anhörungsschreiben vom 3. April 2025 habe die Behörde keine einzige Änderung am Bescheidentwurf vorgenommen. Das Gericht sah darin keinen Verfahrensfehler. Dass die Behörde nach Prüfung der Einwände an ihrer Rechtsauffassung festhielt, belege gerade keine mangelnde Prüfung, sondern eine bewusste Entscheidung. Ergänzend verwies das Gericht darauf, dass das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 25. März 2026 (Az. 8 B 24.25) zwar eine Revision zu einer Anhörungsfrage zugelassen habe – diese Frage stelle sich hier aber nicht, weil die Anbieterin tatsächlich angehört worden war.

Die materielle Rechtmäßigkeit der Bonusbegrenzung folgt aus den Schutzzwecken des Glücksspielstaatsvertrags 2021, weil virtuelle Automatenspiele ein besonders hohes Suchtpotenzial aufweisen und die 100-Euro-Grenze ein verhältnismäßiges Mittel gegen übermäßige Spielanreize darstellt. Werbemaßnahmen und Vergünstigungen dürfen nach § 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV 2021 den Zielen des § 1 GlüStV 2021 – insbesondere Spieler- und Jugendschutz sowie Suchtprävention – nicht zuwiderlaufen.

Die pauschale Begrenzung von Boni- und Rabattaktionen auf 100 Euro pro 12 Monate und Spieler ist geeignet, erforderlich und angemessen, um die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen. – so das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt

Rechtsgrundlage für die Begrenzung sind §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 1 GlüStV 2021. Virtuelle Automatenspiele zeichnen sich nach den Feststellungen des Gerichts durch ein schnelles Spieltempo nach § 22a Abs. 6 GlüStV 2021, unmittelbare Rückmeldung von Gewinn und Verlust, automatisierte Spielabläufe, geringe kognitive Anforderungen und isoliertes Spielen ohne soziale Kontrolle aus – Merkmale, die ein besonders hohes Suchtpotenzial begründen.

Die Anbieterin argumentierte, die frühere Rechtsprechung zur Werbebegrenzung bei staatlichen Monopolangeboten – gestützt auf das Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (Az. 1 BvR 1054/01) – lasse sich wegen der Liberalisierung des Online-Glücksspiels nicht auf private Anbieter übertragen. Das Gericht verwies dem gegenüber auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2025 (Az. 8 C 2.24), das die Fortgeltung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe bestätigt habe. Der Schutz vor Suchtgefahren sei nicht an ein staatliches Monopol gebunden, sondern gelte für staatliche und private Angebote gleichermaßen.

Ein weiterer Einwand betraf die praktische Erreichbarkeit der Grenze: Wegen der Einsatzbeschränkung von einem Euro nach § 22a Abs. 7 Satz 1 GlüStV 2021 sei die 100-Euro-Deckelung realitätsfern, das Suchtpotenzial entsprechend geringer. Das Gericht rechnete nach: Bei einem Einsatz von einem Euro und einer Bonusregel von 10 Prozent beträgt der Bonus höchstens zehn Cent pro Spiel, sodass rein rechnerisch 1.000 Spiele mit maximalem Einsatz nötig wären, um die Jahresgrenze zu erreichen. Angesichts eines möglichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimits von 1.000 Euro monatlich sei dies aber praktisch keineswegs bedeutungslos. Zudem dürfe die Verwaltung bei komplexen Sachverhalten pauschalieren.

Statt einer festen Höchstgrenze schlug die Anbieterin eine Regulierung der jeweiligen Umsatzbedingungen als milderes Mittel vor. Das Gericht verwarf dies: Eine Kontrolle individueller Umsatzbedingungen bei einer Vielzahl von Anbietern wäre administrativ ungleich aufwendiger und mit Rechtsunsicherheit verbunden. Die pauschale Grenze sei einfacher zu überwachen und damit das geeignetere und angemessenere Mittel.

Auch der Einwand, B.36 Satz 4 spreche vom „gewährten Bonus“ im Singular und begrenze deshalb nur einzelne Boni statt ihrer Summe, überzeugte das Gericht nicht. Aus dem Zusammenhang mit Satz 3 ergebe sich zweifelsfrei, dass die 100-Euro-Grenze als Obergrenze für die Summe aller gewährten Boni zu verstehen sei; die sprachliche Ungenauigkeit lasse sich durch Auslegung beheben.

Die Anbieterin sah in der Begrenzung außerdem ein verdecktes Werbetotalverbot, das von § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 nicht gedeckt sei. Das Gericht widersprach unter Verweis auf seinen eigenen Beschluss vom 19. Dezember 2023 (Az. 3 M 87/23, juris Rn. 16): Werbung bleibe in Fernsehen, Radio, Internet, Zeitungen und Zeitschriften weiterhin möglich, lediglich Boni und Rabatte würden der Höhe nach beschränkt. Auch die Auffassung, § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 enthalte eine abschließende Regelung, die weitere Werbenebenbestimmungen ausschließe – gestützt auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 20. Dezember 2022 (Az. 14 E 3058/22, juris Rn. 40) –, teilte das Oberverwaltungsgericht nicht. Weder Gesetzestext noch Systematik ließen eine solche Ausschlusswirkung erkennen, und die Hamburger Entscheidung habe einen anderen Sachverhalt betroffen.

Schließlich berief sich die Anbieterin auf Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 (Az. C-316/07, juris Rn. 101) und vom 30. Juni 2011 (Az. C-212/08, juris Rn. 72) sowie auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Juni 2013 (Az. 8 C 10.12, juris Rn. 37), die sich auf ein früheres staatliches Monopol bezogen hätten. Das Gericht hielt dem entgegen, die dort entwickelten Maßstäbe ergäben sich bereits aus § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 1 GlüStV 2021 selbst und seien deshalb nicht pauschal unanwendbar.

Die Anbieterin machte geltend, ausreichende Werbemöglichkeiten seien für die Kanalisierung des Spieltriebs unverzichtbar und müssten deshalb Vorrang vor dem Gesundheitsschutz haben. Das Gericht stellte klar, dass die Ziele des § 1 Satz 1 GlüStV 2021 gleichrangig nebeneinanderstehen. Die Kanalisierung sei kein Selbstzweck, sondern diene selbst dem Schutz vor Suchtgefahren – ihre Grenze finde sie dort, wo übermäßige Anreize auf dem legalen Markt die Spielsucht fördern.

Einen Vergleich zog die Anbieterin zu früheren Musternebenbestimmungen über Abweichungen vom monatlichen Einzahlungslimit, die nach Urteilen der Verwaltungsgerichte Mainz vom 22. Februar 2024 und Sigmaringen vom 24. September 2024 wegen Unbestimmtheit als rechtswidrig eingestuft worden waren. Das Oberverwaltungsgericht hielt den Vergleich für nicht tragfähig: Jene Entscheidungen beruhten auf der Unbestimmtheit der dortigen Klausel, während B.36 die Voraussetzungen für Boni und Rabatte klar und verständlich regele.

Das Gericht bestätigte auch die begleitenden Dokumentations- und Auflagenregelungen der Nebenbestimmung, weil sie der praktischen Nachvollziehbarkeit dynamischer Bonusmodelle dienen und gesetzliche Pflichten sachgerecht konkretisieren. Ein Auflagenvorbehalt nach § 1 VwVfG LSA in Verbindung mit § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ist als eigenständige Nebenbestimmung anzusehen, die der Behörde erlaubt, nachträglich Auflagen aufzunehmen, zu ändern oder zu ergänzen.

Die Anbieterin rügte B.36 Satz 10 als unzureichend begründet, weil der erste Evaluierungsbericht bereits zum 31. Dezember 2025 vorzulegen sei, obwohl § 4d Abs. 3 GlüStV 2021 auch einen späteren Zeitpunkt zugelassen hätte. Sie verwies auf eine teilweise geschwärzte Erlaubnis aus dem Jahr 2023 mit einer Frist bis zum 31. Dezember 2024 als Beleg für eine uneinheitliche Verwaltungspraxis. Das Gericht ließ dies nicht gelten: Die Festlegung des ersten Berichtstermins sei keine eigenständige Ermessensentscheidung von substantieller Bedeutung, sondern eine technische Ausführungsbestimmung. Ein Zeitraum von rund sieben Monaten ab Erteilung der Erlaubnis sei angemessen, der Jahreswechsel ein nachvollziehbarer, verwaltungspraktischer Stichtag. Die vorgelegte frühere Erlaubnis rechtfertige keine andere Beurteilung, weil ihr Erlassdatum nicht bekannt sei; im Übrigen dürfe die Behörde ihre Praxis ändern.

Gegen B.36 Satz 9 wandte die Anbieterin ein, § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 erlaube der Behörde bereits, eine Erlaubnis nachträglich mit Nebenbestimmungen zu versehen; der zusätzliche Vorbehalt sei daher rein deklaratorisch. Das Gericht widersprach: § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 sei eine generelle Ermächtigung, während der Auflagenvorbehalt diese Befugnis auf den sensiblen Bereich der Evaluierung von Boni und Rabatten konkretisiere. Wegen der dynamischen Entwicklung des Glücksspielmarktes könne die Behörde bei Erlass der Erlaubnis nicht abschließend bestimmen, welche Daten künftig benötigt würden – der Vorbehalt schaffe hierfür Transparenz und Rechtssicherheit, weil die Erlaubnisinhaberin von Anfang an mit Konkretisierungen rechnen müsse.

Schließlich hielt die Anbieterin B.36 Satz 7 für eine bloße Wiederholung der gesetzlichen Berichtspflichten aus §§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 und 10 sowie § 4d Abs. 3 GlüStV 2021 ohne eigenständige Regelungswirkung. Das Gericht folgte dem nicht: Die Bestimmung beziehe die gesetzliche Pflicht konkret auf Boni und Rabatte und diene als Auslegungshilfe für den detaillierten Datenkatalog in B.36 Satz 8. Unter Verweis auf den Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 10. Dezember 2024 (Az. 6 S 928/24, juris Rn. 24 f.) stellte das Gericht klar, dass eine gesetzeswiederholende Nebenbestimmung jedenfalls zulässig ist, wenn ein besonderer Anlass und ein konkreter Bezug zum Einzelfall bestehen – wie hier bei der Evaluierung von Bonusaktionen.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung bleibt auch nach einer Änderung der bisherigen Verwaltungspraxis wirksam, sofern das besondere Vollzugsinteresse schlüssig mit der Vermeidung von Umgehungen und dem Schutz der Spieler begründet wird. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO braucht die Behörde eine eigene Begründung dafür, warum der Vollzug keinen Aufschub bis zum rechtskräftigen Abschluss der Hauptsache duldet.

Die Anbieterin leitete aus dem jahrelangen Verzicht auf Sofortvollzugsanordnungen bei vergleichbaren Erlaubnissen ab, die Behörde selbst habe keine akute Gefährdungslage gesehen; die erstmalige Anordnung im vorliegenden Fall belege eine formelhafte, nicht einzelfallbezogene Begründung. Das Gericht trennte hier klar zwischen materieller Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung und dem Vollzugsinteresse: Beide seien getrennt zu beurteilen, und ein Anspruch auf Fortbestand einer früheren Vollzugspraxis bestehe nicht. Die Behörde habe ihre Praxis 2025 zulässigerweise geändert, um zu verhindern, dass Anbieter die Beschränkungen während jahrelanger Klageverfahren umgehen.

Ohne die sofortige Vollziehung wären Spieler bis zur Bestandskraft der Nebenbestimmung einer uneingeschränkten Gewährung von Boni und Rabatten ausgesetzt, und die für die Evaluierung nötigen Daten über Höhe und Auswirkungen der Aktionen könnten nicht zuverlässig erhoben werden. Die behördliche Begründung genügte damit den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO; das Oberverwaltungsgericht bestätigte diese Bewertung unter Verweis auf seine eigenen Beschlüsse vom 24. April 2023 (Az. 3 M 6/23, juris Rn. 16 ff.) und vom 15. Juni 2023 (Az. 3 M 14/23, juris Rn. 13 ff.). Ergänzend merkte das Gericht an, dass bei Erlaubnisinhabern, die die Auflagen trotz laufender Klage tatsächlich einhalten, aus Gründen der Verwaltungseffektivität im Einzelfall auch eine bloße Überwachung ausreichen kann, statt konsequent auf den Sofortvollzug zurückzugreifen.

Die Antragsgegnerin trägt zutreffend vor, dass bis zur Bestandskraft gegen die Umgehung der streitgegenständlichen Beschränkung zum Schutz Spielteilnehmender nicht vorgegangen werden kann, mithin der Spieler schutzlos der schrankenlosen Gewährung von Boni und Rabatten ausgesetzt wäre. – so das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt

Hält eine Aufsichtsbehörde eine standardisierte Bonusbegrenzung für erforderlich, um Suchtrisiken einzudämmen, könnte sich ein Anbieter dieser Vorgabe in einer ähnlichen Lage kaum allein mit dem Hinweis auf frühere, großzügigere Vollzugspraktiken oder auf andere Glücksspielsparten entziehen. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt kann für vergleichbare Nebenbestimmungen bei virtuellen Automatenspielen als Orientierung dienen.

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